Hazine ve Maliye Bakanlığı tarafından regüle edilen döviz büroları, hukuki terminolojideki adıyla “yetkili müesseseler”, Türk parasının kıymetini koruma mevzuatı çerçevesinde sıkı denetimlere tabi tutulmaktadır. Bu denetimler sonucunda mevzuata aykırılık tespit edilmesi halinde idare tarafından uygulanan en ağır yaptırımlardan biri, şüphesiz ki faaliyet izninin iptal edilmesidir. Faaliyet izninin iptali işlemi, idare hukukunun temel prensipleri, anayasal haklar ve özellikle mülkiyet hakkı bağlamında ciddi hukuki tartışmaları beraberinde getirmektedir.

Bu yazımızda, Danıştay 13. Dairesi’nin Esas No: 2021/711, Karar No: 2024/381 sayılı güncel kararı mercek altına aldık. Söz konusu karar, idarenin düzenleyici işlemlerine (tebliğ, kararname vb.) dayanarak tesis ettiği faaliyet izni iptali işlemlerinin kanunilik ilkesine ve mülkiyet hakkına uygunluğunu derinlemesine inceleyen, idare hukuku ve anayasa hukuku açısından emsal teşkil edecek nitelikte bir içtihat metnidir.

Uyuşmazlığın Arka Planı ve Somut Olayın Gelişimi

Uyuşmazlığa konu olayda davacı konumunda bulunan ve Hazine ve Maliye Bakanlığı’ndan alınmış faaliyet izni ile çalışan … Döviz ve Altın Yetkili Müessese A.Ş.’nin yetkili müessese faaliyet izin belgesi, Bakanlık işlemi ile iptal edilmiştir. Bu iptal işleminin gerekçesi, davacı şirketin faaliyetlerine değil, şirket ortaklık yapısına dayanmaktadır.

Davacı şirketin tek ortağı olan S.G., aynı zamanda bir kuyumcu şirketi olan “… Mücevherat Ticaret Limited Şirketi”nin de ortağı ve münferiden temsile yetkili kişisidir. İdare tarafından yapılan denetimlerde, söz konusu kuyumcu dükkanında döviz kurlarını gösteren ekranlar bulunduğu, “exchange” tabelasının yer aldığı ve bilgisayarlarda döviz alım satım programlarının açık olduğu tespit edilerek, bu iş yerinde yetkisiz döviz alım satımı yapıldığı saptanmıştır.

Bu tespit üzerine idare, 2018-32/45 sayılı Tebliğ’in 29. maddesinin on birinci fıkrasını dayanak göstererek, yetkisiz faaliyette bulunan kuyumcu şirketinin ortağının, aynı zamanda davacı döviz şirketinin tek ortağı olmasından bahisle davacı şirketin faaliyet iznini iptal etmiştir.

İlk Derece ve Bölge İdare Mahkemesi Aşamaları

Davacı şirket tarafından işlemin iptali talebiyle açılan davada İdare Mahkemesi, işlemin iptaline karar vermiştir. Mahkeme, iki şirketin (kuyumcu ve yetkili müessese) birbirinden ayrı tüzel kişiliklere sahip olduğunu, bizzat davacı döviz şirketi hakkında adresleri dışında faaliyet gösterdiğine dair bir tespit bulunmadığını ve Tebliğ hükmünün farklı yorumlanarak idari yaptırım uygulandığını belirtmiştir. Bölge İdare Mahkemesi de idarenin istinaf başvurusunu reddederek kararın usul ve hukuka uygun olduğunu tasdik etmiştir.

Bunun üzerine idare, Tebliğ kapsamında yetkisiz döviz alım satımı yapan kişiler arasında şirketi münferiden temsile yetkili olan ortağın da değerlendirilmesi gerektiğini iddia ederek kararı temyiz etmiştir.

Danıştay 13. Dairesi’nin Hukuki Değerlendirmesi: Gerekçeli Onama

Danıştay 13. Dairesi, alt derece mahkemesinin iptal kararını hukuka uygun bularak onamış, ancak kararın gerekçesini idare hukukunun ve anayasa hukukunun temel prensiplerine atıf yaparak tamamen değiştirmiştir (gerekçeli onama). Dairenin ortaya koyduğu gerekçe, faaliyet izinlerinin hukuki niteliğinden başlayarak, yaptırımların kanuniliği ilkesine kadar uzanan geniş bir yelpazeyi kapsamaktadır.

1. Mülkiyet Hakkı Kapsamında Faaliyet İzinlerinin Statüsü

Danıştay kararında öncelikle, idare tarafından verilen ruhsat ve faaliyet izinlerinin Anayasa’nın 35. maddesi ve Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi’ne (AİHS) ek 1 No.lu Protokol’ün 1. maddesi kapsamında “mülkiyet hakkı” güvencesi altında olduğu tespit edilmiştir.

Anayasa Mahkemesi ve Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi (AİHM) içtihatlarına göre, ekonomik değer ifade eden ve parayla değerlendirilebilen her türlü mal varlığı mülkiyet hakkı kapsamındadır. Bir işin yürütülmesi için verilen çalışma ruhsatları veya faaliyet izinleri, ilgilisine belirli bir süre ticari faaliyette bulunma ve ekonomik gelir elde etme imkanı sağladığı için mülk teşkil eder.

AİHM kararlarına (Örneğin; Tre Traktörer, Rosenzweig, Capital Bank AD, Bimer S.A. kararları) atıf yapan Danıştay, işletme izinlerinin, lisansların veya ruhsatların iptal edilmesinin doğrudan ilgili şirketin ticari itibarına ve değerine zarar verdiğini, dolayısıyla mülkiyet hakkına bir müdahale olduğunu vurgulamıştır. Bu müdahale, AİHM terminolojisinde “mülkiyetin kontrolü” veya mülkiyetin kullanımının düzenlenmesi kapsamında değerlendirilmektedir.

2. Mülkiyet Hakkının Sınırlandırılmasında Kanunilik İlkesi

Mülkiyet hakkına yapılan bu müdahalenin hukuka uygun kabul edilebilmesi için Anayasa’nın 13. ve 35. maddelerinde belirtilen şartları taşıması gerekmektedir. Anayasa’nın 13. maddesi, temel hak ve hürriyetlerin ancak kanunla sınırlanabileceğini açıkça amirdir.

Kararda altı çizilen en temel husus, mülkiyet hakkına müdahalede bulunabilmesi için iç hukukta ulaşılamaz, öngörülemez idari işlemlerin değil; açık, net ve şekli manada bir kanunun bulunmasının zorunlu olmasıdır. Şekli manada kanun, Türkiye Büyük Millet Meclisi (TBMM) tarafından usulüne uygun olarak “kanun” adı altında çıkarılan yasama işlemidir. Yönetmelik, tebliğ, genelge veya Cumhurbaşkanı kararları gibi yürütme organının türevsel nitelikteki düzenleyici işlemleri, mülkiyet hakkını sınırlandıran temel yasama çerçevesi çizilmeden tek başlarına hak kısıtlayıcı sonuç doğuramazlar.

Anayasa Mahkemesi içtihatlarında da vurgulandığı üzere, yasama yetkisinin devredilmezliği ilkesi gereği, kanun koyucu temel ilkeleri, çerçeveyi ve yaptırımın sınırlarını belirlemeden yürütmeye sınırsız bir düzenleme yetkisi bırakamaz. İdarenin yetkisi sınırlı, tamamlayıcı ve kanuna bağımlı bir yetkidir.

3. 1567 Sayılı Kanun’un Yaptırım Sisteminin İncelenmesi

Dava konusu işlemin temel yasal dayanağı idare tarafından 1567 sayılı Türk Parasının Kıymetini Koruma Hakkında Kanun olarak gösterilmiştir. İşlem, bu Kanun uyarınca çıkarılan 32 Sayılı Karar ve buna bağlı 2018-32/45 sayılı Tebliğ hükümlerine dayandırılmıştır.

Danıştay, 1567 sayılı Kanun’un tarihsel gelişimini inceleyerek son derece kritik bir tespit yapmıştır. 1930 yılında yürürlüğe giren bu Kanun’un 1. maddesi, kambiyo mevzuatına ilişkin düzenleme yapma yetkisini yürütme organına vermiştir. Kanun’un ilk hallerinde (1930’dan 1985 yılına kadar), mevzuata aykırı davranan kurumlar için adli mercilerce uygulanan “faaliyetten men” veya hapis cezaları gibi yaptırımlar açıkça kanunda yer almıştır. Ancak 1985 yılında yapılan değişiklikle hapis ve faaliyetten men cezaları kanun metninden çıkarılarak yaptırım olarak yalnızca ağır para cezası ve müsadere benimsenmiştir.

Günümüzde uygulanmakta olan haline göre, Kanun’un 3. maddesi, mevzuata aykırılık halinde sadece idari para cezasıöngörmektedir. 2018 yılında yapılan bir değişiklikle, yetki belgesi veya izin almaksızın faaliyet gösterenler (kaçak çalışanlar) için iş yerinin kapatılması/faaliyetin durdurulması yaptırımı getirilmişse de, bu kural zaten yasal bir yetki belgesine sahip olan “yetkili müesseselerin” faaliyet izninin iptal edilmesi hususunu kapsamamaktadır.

Netice itibarıyla, 1567 sayılı Kanun metninde, yetkili müesseselerin faaliyet izninin iptal edilmesine ilişkin hiçbir açık kanuni düzenleme bulunmamaktadır. Temel yasal çerçevesi, şartları ve usulü TBMM tarafından çıkarılan bir kanunla belirlenmemiş olan “faaliyet izni iptali” yaptırımının, idarenin bir kararnamesi (32 Sayılı Karar m.21/4) veya tebliği (2018-32/45 sayılı Tebliğ m.29/11) ile ihdas edilmesi açıkça hukuka aykırıdır.

Anayasaya Uygun Yorum Yükümlülüğü ve Danıştay’ın Kararı

Hukuk devletinde kanunların kalitesi, keyfiliğe izin vermeyecek şekilde belirli ve öngörülebilir olmasını gerektirir. Temel kuralları içermeyen ve idareye sınırsız takdir hakkı bırakan düzenlemeler kanunilik ölçütünü sağlamaz. Danıştay 13. Dairesi, mahkemelerin uyuşmazlıklara uygulayacağı hukuku Anayasa’nın üstünlüğü ilkesi uyarınca “Anayasaya uygun yorum” tekniğiyle ele alması gerektiğini belirtmiştir.

Bu bağlamda Danıştay, idarenin tebliğe dayanarak uyguladığı faaliyet izni iptalinin, Anayasa’nın 13. ve 35. maddelerinde korunan mülkiyet hakkının kanuni dayanaktan yoksun bir şekilde ihlali anlamına geldiğini belirtmiştir. İlgili kanun (1567 sayılı Kanun) idareye “iptal yetkisi” vermemişken, idarenin alt düzenleyici işlemlerle kendi kendine bu yetkiyi yaratması hukuken korunamaz. Bu nedenle davacı şirketin faaliyet izninin iptaline dair işlemin iptali yönündeki yerel mahkeme kararı, doğrudan kanunilik ilkesine aykırılık gerekçesiyle onanmıştır.

Muhalefet Şerhi (Karşı Oy) Çerçevesinde Suç ve Cezaların Kanuniliği

Kararda yer alan karşı oy metni de, sonucun doğruluğuna iştirak etmekle birlikte, farklı bir anayasal gerekçe sunmuştur. İdari yaptırımlar idare hukukunun bir parçası olmakla birlikte, ceza hukukunun çekirdek ilkelerinden olan “suç ve cezaların kanuniliği” ilkesine (Anayasa m.38) tabidir. Bir idari ceza türünün doğrudan ve açıkça kanunla belirlenmesi zorunludur. İstisnai nitelikteki ceza kurallarının dar yorumlanması ve kıyas yasağı geçerlidir. Kanunda açıkça bir yaptırım türü (faaliyet izninin iptali) öngörülmemişken, idarenin düzenleyici işlemlerle yeni bir ceza türü icat etmesi mülkiyet hakkından da öte, doğrudan cezaların kanuniliği ilkesinin ağır bir ihlalidir.

Sonuç 

Hukuk devleti ilkesinin en önemli güvencelerinden biri, idarenin eylem ve işlemlerinin yasal dayanağa sahip olmasıdır. Danıştay 13. Dairesi’nin bu emsal niteliğindeki kararı, yetkili müesseselere (döviz bürolarına) uygulanan en ağır yaptırım olan faaliyet izni iptalinin, sırf idari tebliğlere dayanılarak gerçekleştirilemeyeceğini net bir biçimde ortaya koymuştur.

Bu karar göstermektedir ki;

• İşletmelerin sahip olduğu faaliyet izinleri, Anayasa kapsamında mülkiyet hakkının güvencesi altındadır.
• Bir idari yaptırım temel hak ve özgürlükleri kısıtlıyorsa, bunun mutlaka şekli manada bir kanuna dayanması şarttır.
• 1567 sayılı Kanun, hali hazırda yasal izinli yetkili müesseseler için faaliyet izni iptali yaptırımını düzenlememiştir. Dolayısıyla, 32 Sayılı Karar ve ilgili Tebliğ hükümleri dayanak gösterilerek yapılan iptal işlemleri kanunilik ilkesine aykırıdır.

Özellikle regüle piyasalarda faaliyet gösteren şirketlerin, idare tarafından uygulanan ağır yaptırımlara karşı anayasal haklarını bilmeleri ve süreci alanında uzman hukukçularla yönetmeleri hayati önem taşımaktadır. İdarenin kanuni dayanaktan yoksun olarak tebliğ veya yönetmeliklere dayanarak tesis ettiği iptal, durdurma ve yüksek idari para cezası işlemlerine karşı, mülkiyet hakkı ve yaptırımların kanuniliği ilkesi çerçevesinde iptal davası açılması mümkündür.

Söz konusu kararın tam metnine ulaşmak için bu linke tıklayabilirsiniz.

Hayatın her alanında karşımıza çıkan hukuka ilişkin sizler de yardım veya danışmanlık almak isterseniz, bu linke tıklayarak bize ulaşabilirsiniz.